6月12日，住房和城乡建设部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（下称《指导意见》），提出用公租房解决城市中等偏下收入家庭住房困难。有条件的地区，还可将新就业职工和符合条件的外来务工人员纳入供应范围。
这意味着，政府已将公租房纳入保障性住房体系，意图通过发展租赁市场，扩大供给，同时影响市场预期。然而，此举除了难以准确锁定保障对象，还要面对土地、资金等资源瓶颈，更绕不开对“福利房回潮”的质疑。能否摆脱行政主导的惯性，是摆在公租房新政面前的一道难题。
保障对象难界定在住建部政策研究中心副主任王珏林看来，上述文件所说的保障“中等偏下收入住房困难的家庭”，其实主要应针对当前买不起住房的年轻人；此外，有能力的地区也可保障“外来农民工”。
但这一人群究竟如何界定，《指导意见》并没有给出清晰定义。且“夹心层”规模会随房价和收入的波动而变化，中国社科院经济研究所研究员汪利娜表示，公租房的保障对象如何界定，是公租房面临的考验。
《指导意见》规定，公租房的“供应范围和供应对象”的“收入线标准、住房困难条件和租金水平”，由“市县政府”确定。汪利娜认为，在行政压力下，地方政府必须建设保障性住房，但上述规定仍显得“单薄、不具体”，且“可操作性差”。
以北京市为例，2009年北京市首批建设公租房8000套，2010年计划建设1万套。北京市建委有关人士表示，上述套数主要是根据每年申请的人数确定，没有申请的就不会纳入统计范围。
“住房档案和收入信息等个人征信系统不健全、无法准确界定住房保障对象”，是公租房面临的又一尴尬。由于无法掌握居民的“收入水平、资产保有水平及其变化情况”，廉租房、经济适用房与公租房的具体保障范围也难免含糊。甚至公租房能否启动、何时启动，很大程度上取决于地方政府。
即使公租房得以顺利建成，其配租也将面临极大的难题。王珏林强调，公租房保障的“夹心层”与享受廉租房的低收入家庭不同，他们只是短时间内没有购房能力。所以应对申请对象的进入和退出实行严格的管理和控制，对承租人收入和保障线逐年检查核实。
资源瓶颈更为重要的是，公租房必然遭遇廉租房、经济适用房等保障性住房在建设过程中所面临的土地、资金等难题。
按照《指导意见》部署，公租房建设以地方政府主导，省级政府负责、县政府落实。事实上，以往保障性住房供应不足，很大程度上在于地方政府推动不力。有学者分析称，地方政府多数并不愿意建保障性住房，增加保障性住房用地的供应，无异于减少了地方政府的财源。
汪利娜说，不乏一些地方政府以保障性住房的名义向中央争取到用地指标后，私下里改变用途牟利。中国房地产协会副会长兼秘书长朱中一表示，无论是哪种保障型住房，建设都会受制于土地财政，“一块地不做保障型住房，就可以做其他收益更高的项目”。此外，公租房项目投资回收期比商品房等项目长许多。对此，《指导意见》提出各地要加大对公租房建设和运营的投入，但具体投入力度和保障程度，《指导意见》并没有明确。
政策的模糊最终体现在执行的效果上。汪利娜表示，全靠政府来做，只能是“小保障”。中国社科院社会学所研究员唐钧表示，政府主导对公租房进行大规模投资，难以避免向福利分房制度倒退，亦有可能形成贫民窟。
因而，在公租房建设方面，鼓励社会资本、社会机构的加入，形成多元化主体多层次供应的格局，已渐成共识。《指导意见》提出，引导各类投资主体建设公租房，并对公租房的建设和运行给予税收优惠。与此同时，要鼓励金融机构发放“公租房中长期贷款”，符合条件的企业也可以通过发行“中长期债券”等方式筹集资金，探索运用“保险资金、信托资金和房地产信托投资基金”拓展公租房融资渠道。
不过，《指导意见》对具体的税收优惠及金融支持并没有做出更详细的说明。而在具体金融支持政策出台之前，公租房资金回报率低、时间长的特点，降低了社会资本介入的积极性。在具体融资方案出台之前，资金仍是公租房建设面临的尴尬难题。
北京师范大学教授沈越表示，住房保障应该是面向社会中收入最低群体的救济手段，当前保障房扩面的做法，事实上造成了市场与计划双轨运行的局面。解决住房问题出路在理顺房价形成机制，进行土地制度改革，而非单纯的保障房扩面。
